[长篇纪实]祝你生日快乐（18）

      祝你生日快乐----献给重庆直辖十周年

             郑京鹏 著

                18

2001年11月25日，重庆市人大制度研究会召开2001年度年会暨理论研讨会。会议地点在重庆广场宾馆。我向研讨会提交的论文并作大会发言的题目是《浅论人大及其常委会会议议题的类别、特征和确定的原则》。我认为，议题的类别从不同的角度，可分为常规性议题和临时性议题、一般性议题和程序性议题4种类别；议题的特征主要表现为至上性、全局性、人民性、法定性4个方面；议题的确定要遵循统揽全局、突出重点、围绕中心、兼顾各方4个主要原则。发言下来，市人大常委会委员、万州区人大常委会主任张洪国对我说：“老郑，不错，普通话讲得也好。”我的论文被评为二等奖，《公民报》2001年11月28日第二版给予了报道。
 

浅论人大及其常委会会议议题的

类别、特征和确定的原则

人民代表大会和人大常委会会议是人大及其常委会行使职权、开展工作的基本形式和途径。这是人大及其常委会与其它国家机关的一个显著不同之处。因为人大及其常委会听取、讨论和决定问题，必须经过民主程序，集体进行，所以要召开会议。在会议上，要听取、讨论和决定的问题，即是议题。确定恰当的议题，对开好会议，具有重要意义，应予以高度重视。

因此，本文试图就人大及其常委会会议议题的类别、特征和确定的原则作一些探讨，以便各级人大及其常委会在确定议题时参考。

   根据宪法和法律的规定，人民代表大会要行使相应的职权，就要确定相应的议题；人大常委会也要行使相应的职权．还要确定相应的议题。本文所要探讨的，是人民代表大会和人大常委会会议议题的共同类别、特征和确定的原则。

一、   议题的类别

人民代表大会和人大常委会会议的议题是比较多的，涵盖了经济、政治、文化，内政、外交等各个方面。若以固定与否分，可分为常规性议题和临时性议题两种；若以涉及的对象分，还可分为一般性议题和程序性议题两种。现将各类议题略加阐述。

   1、常规性议题。此类议题往往比较固定，有的在宪法和法律中还有明确的条款规定。如在人民代表大会上，听取审议政府工作报告，听取审议并审查、批准本年度国民经济和社会发展计划和上一年度国民经济和社会发展计划执行情况的报告，听取审议并审查、批准本年度国家预算和上一年度预算执行情况的报告，听取审议人大常委会的工作报告，听取审议人民法院的工作报告，听取审议人民检察院的工作报告等。在人大常委会上，审议批准国民经济和社会发展计划，国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案等，都属于常规性议题。

2、临时性议题。与常规性议题比较，临时性议题则有不很固定的特点，在宪法和法律上，只在内容和范围等方面作了较为原则的规定。如在人民代表大会和人大常委会会议期间，提出的质询案，成立特定问题调查委员会的动议，有权机关提出的临时列入的议案等，有时可能会被确定为会议的议题。

3、一般性议题。一般性议题命题的提出，是因为在人大及其常委会的会议议题中，我们观察到，除了一般性的议题外，还有一些带程序性的议题。也就是说，除了带程序性的议题外，便是一般性的议题。如审议通过法律、法规草案，决定和批准人事任免事项，听取和审议“一府两院”的工作报告，听取、审议并审查、批准计划和财政报告，听取、讨论和决定本行政区域内的经济、社会发展中的重大事项等，便属该类议题。

   4、程序性议题。大家知道，人大及其常委会行使职权都是依法进行的。除听取、讨论和决定一般性问题需依法进行外，有关人大及其常委会自身运转的带程序性的内容也要纳入议题的范围依法听取、讨论和决定。如为代表大会召开所做的有关准备工作，关于会议的议程，关于选举办法等，均要求拿到人大及其常委会会议上审议通过。像这类关于人大及其常委会自身运转的带程序性的议题，便可视作程序性议题。

上述议题是从不同角度划分的。有些议题存在着互相交叉的现象，如在常规性议题中，也有一般性议题和程序性议题；在一般性议题中，还有常规性议题和临时性议题。

二、议题的特征

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，其性质、地位和作用是其它政治制度不能替代的。因其如此，人大及其常委会会议的议题便有了一些明显的特征。笔者认为，主要的特征有4个，即至上性特征、全局性特征、人民性特征和法定性特征。现作如下分述。

   1、至上性特征。人大是国家权力机关。全国人大是最高国家权力机关，地方各级人大是地方国家权力机关。国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，并对人大负责，向人大报告工作。在一个行政区域内，恐怕再也没有一个国家机关有宪法规定的人大机关这么高的权力了。一个机关享有这么高的权力，那么它听取、讨论和决定的问题也应当是高层次的。由此可以看出，人大及其常委会会议的议题具有至上性的特征。事实也是如此，如听取、审议“一府两院”的工作报告等便是高层次的议题，由于前文已经提及，这里不赘述。

   2、全局性特征。人大行使的权力，不仅层次高，而且涉及的面广。在一个行政区域内，它要全面行使立法、决定、任免，监督等项不同的职权。要行使这些权力，就要听取、讨论和决定相应的问题。这些问题，涉及到的是一个行政区域内的全局问题。比如人大及其常委会通过的法律、法规，作出的决议、决定，不仅是事关全局的重大事项，而且要求本辖区内的人们一体遵循，不得违反。这又说明人大及其常委会的会议议题具有全局性的特征。

   3、人民性特征。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。全国人大和地方各级人大，由地域单位按一定人口比例选举的代表组成。代表又由人民选举产生，代表着全体人民。因此人大及其常委会会议所要听取、讨论和决定的问题，应该是广大人民群众普遍关注的问题，其议题也必然具有人民性的特征。除常规性、一般性和程序性议题本身具有的人民性特征外，一些临时性议题所显示出的人民性的特征更为突出。比如会期提出的质询案和关于特定问题调查委员会的动议等形成的议题，无一不显示出人民性的特征。

   4、法定性特征。人大及其常委会行使的职权，是宪法和法律赋予的。人大及其常委会召开的会议，也是依法召开的。人大及其常委会的会议议题，也要依法确定，比如常规性或一般性议题要进入会议议程，必须在预备会议上通过；程序性议题、临时性议题的提出和确定，也必须依法进行。如此等等，均说明人大及其常委会会议的议题具有很强的法定性特征。

   三、议题确定的原则

如前所述，宪法和法律规定的人大及其常委会的地位是很高的。有了很高的地位，还需要人大工作者积极主动地工作，要有所作为。有所作为，才能更进一步树立起人大的权威。简言之，即有位要有为，有为更有威。这是笔者作为一名人大工作者经常想到的一个问题，并在具体工作中身体力行。要达此目的，我认为确定好人大及其常委会会议的议题，是其中的一个重要环节。怎样确定好议题?现提出统揽全局、突出重点、围绕中心、兼顾各方的4个主要原则。

1、统揽全局。由于人大是国家权力机关，所听取、讨论和决定的问题，是层次较高的事关全局的重大事项，因此确定人大及其常委会会议的议题就要高屋建瓴，高瞻远瞩，把那些带有全局性的经济、政治、文化、国防、外交等方面的事项作为人大及其常委会会议的议题。这就要求我们各级人大工作者具备审势全局的眼光，驾驭全局的能力。统揽全局的原则，应当作为确定人大及其常委会会议议题的首要原则。

   2、突出重点。在统揽全局的同时，还要突出重点。因为在全局的各个事项中，必定有一些是重点事项，而且人大及其常委会会议也不是随意可以召开的，因此选择重点事项作为会议议题，也是理所当然的。据此，我们就应当把全局中的各个事项排一排，分出轻重缓急，把那些属于重点的和急须要办的事项作为人大及其常委会会议的议题，做到牵一发而动全身，议题所产生的效果就会达到预期的目的。所以，确定人大及其常委会会议的议题，应当遵循突出重点的原则。

   3、围绕中心。中心即中心工作。中心与重点，既有联系也有区别。有时，中心工作也是重点工作；有时，重点工作不一定是中心工作。两者不是同一概念。但是中心工作必定是重要的，人大工作者不能忽视。人大及其常委会在确定会议议题的时候，对国家在一定时期的中心工作要给予充分的关注。只有这样，人大及人大工作者才能显现出政治的敏锐性。我认为，人大工作应当贴近现实，贴近生活；人大工作者应当成为时代的号角，生活的鼓点。那种确定了议题就一成不变的思维方式和做法是不足取的，应当根据中心工作的需要增加一些临时性议题。因此，围绕中心工作依法开展人大工作，确定会议议题，应当是一个重要原则。

   4、兼顾各方。人大由人大代表组成，代表由人民选举产生。人大代表代表了广大人民群众的根本利益。有些方面从全局来看，虽不是重点的内容，也不是国家一个时期的中心工作，但毕竟是一个不可或缺的方面，有的甚至可能是为数不少的人民群众关注的热点、难点问题。若较长时间不予以过问，就有被忽略的可能，有的还可能酿成社会问题，造成不良的后果。对这些方面，应当采取弹钢琴的办法，十个指头分工负责，兼顾各方。人大及其常委会在确定会议议题的时候，也应考虑这方面的内容，尤其是人大代表在会期提出的一些反映民意的议案，若符合条件，应确定为会议议题。只有这样，才能在人大工作中更好地体现“三个代表”的要求，才能更全面地代表广大人民群众的根本利益。鉴于此，兼顾各方，也是人大及其常委会确定会议议题时应当把握的原则。

   以上就人大及其常委会会议议题的类别、特征和确定的原则诸问题的探讨，是笔者多年从事人大工作，经过学习、实践和思考的体会，还很肤浅，现在表述出来，目的在于抛砖引玉，希望另有高见发表。

         作者通联:(404300)重庆市忠县政协